Kansallisen ydinjätepolitiikan muutospaineet

Suomessa käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitus on ollut otsikoissa usein viime vuosina. Syynä ei kuitenkaan ole ollut kansalaisliikkeiden vastustus vaan nyt on kysymys voimayhtiöiden välisestä intressiristiriidasta mahdollisen uuden ydinvoimalaitosyksikön omistuksesta. Kiistassa yhdeksi pelinappulaksi on otettu Suomen ydinjätehuolto. Kiistely on kärjistynyt julkisuudessa siinä määrin, että on syytä pohtia miten se vaikuttaa kansalliseen ydinjätepolitiikkaan.

Käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitus yhdelle paikkakunnalle

Ydinenergialain (990/1987) muutos vuonna 1994 kielsi käytetyn ydinpolttoaineen tuonnin ja viennin sekä määritteli ydinjätehuollon perustaksi ydinjätteen käsittelyn, varastoinnin ja sijoittamisen pysyväksi tarkoitetulla tavalla Suomeen. Joulukuussa 2000 valtioneuvosto katsoi periaatepäätöksessään, että ”on hyväksyttävää sekä tekniseltä ja taloudelliselta kannalta perusteltua keskittää Suomessa syntyneen käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitus yhdelle paikkakunnalle” (Valtioneuvoston periaatepäätös 2000, 12.) Eduskunta ratifioi päätöksen toukokuussa 2001 äänin 159–3.

Nämä päätökset muodostavat pohjan kansalliselle keskitetylle ydinjätehuollolle, joka perustuu suoraan geologiseen loppusijoitukseen. Keskityksen voi tosin tulkita koskevan vain loppusijoituspaikkaa, ei toteuttavaa organisaatiota. Ydinjätehuoltovelvollisuus on Suomessa ydinjätteen tuottajilla. Teollisuuden Voima (TVO) ja Fortum Power and Heat (FPH ) ovat siirtäneet velvollisuuden omistamalleen ydinjäteyhtiö Posivalle. Valtio-omisteinen organisaatio ei siis vastaa ydinjätehuollosta Suomessa.

Suomen ydinjätehuolto ja kansainväliset tekijät

Elokuussa 2008 elinkeinoministeri Mauri Pekkarinen (kesk) otti esille ydinjätteet, kun hän torjui ajatuksen rakentaa Suomeen ydinvoimakapasiteettia ylitse oman ja Pohjoismaiden markkinoiden tarpeen vientiä varten. Ministeri Pekkarinen totesi, että ”tällaisella menettelyllä lupaisimme hoidella muiden maiden ydinsähkön tuottaman ydinjätteen meillä.” Ministeri varoitti horjuttamasta perusteluja, ”joilla torjumme jyrkästi mahdollisuuden tuoda ulkoa ydinjätettä varastoitavaksi Suomeen.” (Keskisuomalainen 20.8.2008). Ministeri puolusti puheenvuorollaan kansallista ydinjätehuoltoa.

Euroopassa loppusijoituksen kustannukset ja paikanvalinnan ongelmat vauhdittavat keskustelua useamman maan yhteisestä keskitetystä loppusijoituslaitoksesta. Kansainväliset tekijät, kuten suurten ydinvoimamaiden edistämä GNEP (Global Nuclear Energy Partnership) -politiikka¹, mahdollinen ydinvoimaohjelmien laajentaminen ja uraanin hinnan nousu, ovat nostamassa käytetyn ydinpolttoaineen jälleenkäsittelyn uudestaan yhdeksi Suomenkin ydinjätehuollon vaihtoehdoksi.  Keskustelun avaajana oli Säteilyturvakeskuksen (STUK) pääjohtajan Jukka Laaksosen haastattelu, joka on jäänyt vähälle huomiolle. Laaksonen ei usko, että ydinpolttoaineen geologinen loppusijoitus on pitkäikäinen ratkaisu, vaan että 40–50 vuoden kuluttua Posivan luoliin laitetaan lasitettua korkea-aktiivista jätettä, joka tuodaan Suomeen paluupostina joltain ulkomaiselta jälleenkäsittelylaitokselta. Laaksonen arvioi, että uraanin kysynnän kasvaessa jälleenkäsittelyyn turvaudutaan maailmalla laajamittaisesti. Laaksonen nimeää Venäjän mahdolliseksi yhteistyökumppaniksi.(Loviisan Sanomat 15.2.2008; http://www.loviisansanomat.net/lue.php?id=2736.) Posivan suurimman omistajan, TVO:n, johto torjui pikaisesti Säteilyturvakeskuksen pääjohtajan näkemyksen epätodennäköisenä (Satakunnan Kansa 20.2.2008).

Laaksosen haastattelu kertoo ajattelutavan muutoksesta STUK:issa, joka olisi ilmeisesti valmis harkitsemaan luopumista suorasta geologisesta loppusijoituksesta. Ennen valtioneuvoston vuoden 2000 periaatepäätöstä STUK argumentoi nimenomaan käytetyn ydinpolttoaineen, siis suoran geologisen loppusijoituksen puolesta. Posivan nykyisen loppusijoitussuunnitelman STUK:in pääjohtaja Laaksonen näkee keinona tuottaa vertailutietoa siitä, kuinka paljon suora geologinen loppusijoitus maksaa. Laaksonen esittää sen vaihtoehtona, joka turvaa kansallisia intressejä ylihinnoitetuilta jälleenkäsittelypalveluilta.

Jälleenkäsittely ulkomailla tarkoittaisi kuitenkin sitä, että Suomen ydinenergialakia tulisi muuttaa, koska esimerkiksi ydinjätteen vienti- ja tuontikielto pitäisi poistaa. Ydinjätetuontikiellon purkaminen hätkähdyttäisi varmasti Eurajoen päättäjiä. Lain määrittelemä tuontikielto oli 1990-luvun puolivälissä yksi tekijä, joka vaikutti siihen, että paikalliset päättäjät suhtautuivat myönteisemmin loppusijoitukseen. Lyhyellä aikavälillä voimayhtiöt itse horjuttavat kuitenkin Suomen kansallista keskitettyä ydinjätepolitiikkaa enemmän kuin STUKin pääjohtajan visiot.

Voimayhtiöt tukkanuottasilla ydinjätehuollon yhteistyöstä

Miksi voimayhtiöt TVO ja FPH sitten horjuttavat kansallista keskitettyä ydinjätehuoltoa? Keskeinen syy on kilpailu mahdollista uudesta ydinvoimalaitosyksiköstä. Kesäkuussa 2007 sähkömarkkinoiden kilpailua vauhdittamaan perustettu voimayhtiö Fennovoima Oy on suunnitellut ydinvoimalaitoshankkeensa sen varaan, että käytetyn ydinpolttoaineen huolto järjestyy yhteistyössä Posivan kanssa. Fennovoima esitti yhteistyöajatuksen julkisuudessa heti perustamisensa jälkeen (Taloussanomat 15.6.2007). Posiva puolestaan suhtautui nihkeästi yhteistyöhön alusta alkaen ja tyrmäsi sen kokonaan myöhemmin. Posivan voimakas asenne näkyy hyvin siinä, ettei Fennovoima toistaiseksi ole onnistunut käynnistämään edes neuvotteluja Posivan kanssa (Fennovoima 2008, lausunto Posivan YVA-ohjelmasta 26.6.2008). Posivan nihkeyden voi tulkita myös yritykseksi nostaa maksuja, jotka Fennovoimalta perittäisiin loppusijoituspalveluista. Ydinjäteyhtiön hinnoitteluperiaate vaikuttaa suoraan kilpailijan ydinvoimalaitoshankkeen kustannuksiin.

Posivan johto on antanut ymmärtää, ettei Suomen ydinvoimaloiden jätehuollosta ole tehty kansallista ratkaisua, vaan korostanut sitä, että ydinenergialain mukaan jokainen ydinvoimayhtiö on itse vastuullinen ydinjätehuollostaan (Satakunnan Kansa 12.8.2008). Posivan nimissä on jopa esitetty, että Fennovoiman tulisi harkita toisen loppusijoituspaikan rakentamista Suomeen (Seura 7.3.2008), mikä olisi valtava kustannuserä Fennovoimalle. Posiva arvioi, että nykyisten käytössä ja rakenteilla olevien yhteensä viiden laitoksen käytetyn ydinpolttoaineen (n. 5500 uraanitonnia) loppusijoituksen kustannukset ovat noin kolme miljardia euroa. Toinen Suomeen rakennettava loppusijoituslaitos herättäisi paitsi kysymyksen sijoituspaikasta, niin myös kansainvälisen kiinnostuksen laitoksen tarjoamaa uutta loppusijoituskapasiteettia kohtaan. Toinen laitos on kustannussyistä epätodennäköinen, ellei takana ole kansainvälistä rahoitusta.

Posivan käsitys kansallisesta ydinjätehuollosta on muuttunut merkittävästi. Vuonna 1999 Posiva haki valtioneuvoston periaatepäätöstä siitä, ”että hakijan [Posiva] esittämä Suomessa tuotetun käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitus on yhteiskunnan kokonaisedun mukainen.” (Posiva 1999, 1). Periaatepäätöshakemuksessa Posiva tosin myös totesi, että sen päätoimiala on suunnitella ja toteuttaa omistajiensa ydinjätteen loppusijoitus. Yhtiö ei kuitenkaan samaan aikaan epäröinyt esittäytyä Suomen ydinjätehuolto-ohjelman keskeiseksi toteuttajaksi. Omistussuhteidenkaan osalta Posiva ei ole ollut aina yhtä tarkka kuin nyt. Kun uusi ydinjäteyhtiö esitteli itseään vuonna 1996, se totesi päätehtäväkseen ”huolehtia Suomen ydinvoimalaitosten käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituksesta” (Posiva tutkii 1/96). Kansallisen intressin omaksuminen auttoi poliittisen hyväksyttävyyden rakentamista tilanteessa, jossa loppusijoituspaikan valintakin oli vielä auki.

Nyt käynnissä olevan kiistan aikana Posiva on korostanut lausunnoissaan huolehtivansa vain omistajiensa tuottamasta jätteestä. Siten Posiva ei voi enää identifioitua Suomen ydinjätehuollon asiantuntijaksi. Nähtäväksi jää millaisen tappion Posiva ja sen omistajat kärsivät pitkässä juoksussa, kun ydinvoimateollisuuden vaalima mielikuva suomalaisesta yhteishengestä ja vastuunkannosta joudutaan ainakin joksikin aikaa hylkäämään. Luottamus ydinjäteyhtiötä kohtaan voi kolhiintua, koska yleisen edun sijaan yhtiö ajaa nyt puhtaasti omistajiensa etua.

Miten ydinenergilain 29. pykälä tulee tulkita?

Posiva ja Fennovoima kiistelevät ydinenergialain 29. pykälän tulkinnasta.² Fennovoiman näkemys on se, että ministeriöllä on mahdollisuus pakottaa ydinjätteen tuottajat yhteistyöhön.  Yhtiö on pyrkinyt avaamaan keskustelun yhteistyöstä Posivan kanssa jo ydinvoimalaitoksen suunnitteluvaiheessa. Posiva taas tulkitsee, että jätehuoltovelvollisuus syntyy yhtiölle vasta sitten, kun yhtiöllä on reaktori käyttölupineen. Posiva on antanut ymmärtää, että ydinenergialakia joudutaan ensin muutamaan perustuslain säätämisjärjestyksessä, jos yhtiöt aiotaan määrätä lain perusteella yhteistyöhön (Kauppalehti 28.9.2007.)
                                               
Kuka lopulta käyttää valtaa Suomen ydinjätepolitiikassa?

Ministeri Pekkarinen on todennut pahasti kangertelevasta loppusijoitusyhteistyöstä, että tarvittaessa valtio voi toimia ”pillinsoittajana”, jos leikkikehässä ei muutoin synny sopua. (Etelä-Suomen Sanomat 10.5.2008). Valtion ääntä käyttävän työ- ja elinkeinoministeriön taholta toivotaan, että yhtiöt päätyvät yhteisymmärrykseen vapaaehtoisten neuvotteluiden pohjalta, ei valtion pakkokeinoin. Tällöin ministeriön ei tarvitsisi puuttua asiaan, mikä tulkitaan helposti kannanotoksi kilpailussa uudesta ydinvoimalaitosyksiköstä.

Arvioitaessa tähän mennessä julkisuudessa olleita tietoja vaikuttaa siltä, että valtion toive sopuratkaisusta ei näytä toteutuvan ennen valtioneuvoston periaatepäätöstä uudesta ydinvoimalaitosyksiköstä. Toukokuussa 2008 ministeriö totesikin, että ydinenergialaki antaa Fennovoimalle mahdollisuuden olla kattamatta käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitusta osana uuden ydinvoimalaitosyksikön ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (YVA). Ministeriö totesi YVA-ohjelmasta antamassaan lausunnossa, että Fennovoiman tulee toteuttaa käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituksen ympäristövaikutusten arviointi erikseen, kun yhtiön suunnitelmat ydinjätehuollon järjestämiseksi tarkentuvat.

Herää kysymys siitä, mitkä mahdollisuudet ydinenergialaki antaa valtiolle ohjata ydinjätepolitiikkaa. Ja mikä on ministeriön valmius patistella kilpailevia voimayhtiöitä alustavaan suunnitteluyhteistyöhön ennen kuin uusi alalle pyrkivä yhtiö on ydinenergialain mukainen jätehuoltovelvollinen?

Ajatus valtion pakkokeinoista yhteistyön vauhdittajana on mielenkiintoinen, sillä loppusijoituksen yhteydessä pakkokeinot on liitetty ennen kaikkea laitoksen paikanvalinnan vaikeuteen. Nyt kuitenkin Suomen ydinjätepolitiikassa ollaan tilanteessa, jossa voimayhtiöt eivät kykene vapaaehtoiseen yhteistyöhön kilpaillessaan ydinsähkön tuotantokapasiteetin omistamisesta. Yhteistyökyvyttömyyden jatkuminen voi johtaa tarpeeseen tarkastella ydinjätehuollon organisoimisperiaatteita. Perimmäinen kysymys lienee silloin se, voiko yksi yhtiö ja sen omistajat hallita ”ydinjätehuoltomonopolia” yhteiskunnan kokonaisedun vastaisesti.

Eurajokelaisten mielipiteet

Posivan ja sen omistajien sekä Fennovoiman välisessä julkisessa kiistelyssä sijoituskunta, Eurajoki, on ollut hiljaa. Ydinenergialaki takaa ydinlaitosten sijoituskunnan valtuustolle veto-oikeuden periaatepäätösvaiheessa. Suomessa on omaksuttu käytäntö, että myös loppusijoituslaitoksen laajennukset käsitellään omina periaatepäätöksinään. Posivan toukokuussa 1999 jättämä periaatepäätöshakemus ratkaistiin siltä osin kuin se koski TVO:n kolmatta yksikköä vasta TVO:n hakemuksen käsittelyn yhteydessä toukokuussa 2002. Myös TVO:n suunnitteleman neljän yksikön ja sen tuottaman käytetyn ydinpolttoaineen osalta periaatepäätöshakemukset kulkevat rinta rinnan.

Eurajoen kunnanvaltuusto hyväksyi Posivan alkuperäisen hakemuksen tammikuussa 2000. Kunnan myönteistä päätöstä edelsi kahden ehdon täyttyminen: 1) taloudellinen kompensaatiopaketti, johon kytkeytyivät mm. uuden vanhainkodin rakentamisen rahoitus, Vuojoen kartanon kunnostaminen ja TVO:n ydinvoimalaitosten vuosien 1993–94 kiinteistöverojen osittaista takaisinmaksua koskevat hyvityssopimukset ja 2) loppusijoituspaikan hakeminen vain Eurajoen Olkiluotoon.

Eurajoen kunnanvaltuuston lausunnon lähtökohtana oli, että Olkiluotoon sijoitetaan vain Suomen ydinvoimalaitosten käytetty ydinpolttoaine. Kunta siis torjui käytetyn ydinpolttoaineen tuonnin, mutta se ei osannut ennakoida tilannetta, jossa Suomessa käytettyä ydinpolttoainetta tuottaisivat muutkin kuin TVO ja FPH. TVO:n ja Eurajoen kunnan intressit ovat kohdanneet ydinlaitosten päätöksenteossa toisensa, mutta on vaikea ennakoida millä argumenteilla Eurajoen kunta voisi uskottavasti perustella veto-oikeuden käyttöä yksinomaan Fennovoiman tuottamien ydinjätteiden loppusijoittamisessa. Pikemminkin kyse lienee sopivan kompensaatiosopimuksen neuvottelemisesta.

Entä mitä mieltä eurajokelaiset ovat sitten laitoksen laajentamisesta eri toimijoiden tarpeisiin? Energiateollisuuden teettämät kyselyt ovat raportoineet, että varauksellisuus  Eurajoella on kasvanut. Mielipidemuutosten prosenttilukuja ei valitettavasti julkistettu tänäkään vuonna. (Kiljunen 2008; http://www.sci.fi/~yhdys/eas_07/eas-luku_2-3.htm.) Kesäkuussa 2008 Jyväskylän ja Tampereen yliopiston tekemässä postikyselyssä³ 42% eurajokelaisista (N=240) hyväksyi loppusijoituslaitoksen laajentamisen TVO:n ja Fortumin tarpeisiin. Eri mieltä oli 39% vastaajista. 19% ei osannut tai halunnut ilmaista mielipidettään. Kysyttäessä loppusijoituslaitoksen laajentamisen hyväksymistä muidenkin suomalaisten toimijoiden tarpeisiin enää noin joka viides eurajokelainen (19%) hyväksyi laajentamisen. Eri mieltä väittämän kanssa oli 62% eurajokelaisista. 19% ei osannut tai halunnut ilmaista mielipidettään.

Toteutuuko yhteiskunnan kokonaisetu?

Keskitetty kansallinen ratkaisu ei ole ollut alun perin lähtökohtana Suomessa tuotetun ydinjätteen huollossa. Kansallisten tekijöiden ohella kansainväliset tekijät ovat aiheuttaneet muutospaineita kansalliseen ydinjätepolitiikkaan. Keskustelu alueellisesta loppusijoituslaitoksesta, uraanin kysynnän kasvaminen sekä sen seurausvaikutukset ovat tällä hetkellä keskeiset kansainväliset muutostekijät, jotka muovaavat Suomen ydinjätepolitiikkaa.
Kotimaisista tekijöistä Fennovoiman ja Posivan välinen kiistely on nostanut esille sen, missä määrin nykyinen ydinjätehuollon organisointi saattaisi toimia yhteiskunnan kokonaisedun vastaisestikin. Näin voisi käydä, jos Posivan omistajat toistuvasti kieltäytyvät neuvotteluista yhteistyöstä ydinjätehuollossa. Omistajien intressien korostaminen voi heikentää myös luottamusta ydinjätehuoltoon, jos sen keskeinen toteuttaja irtaantuu kansallisista intresseistä. Fennovoiman intressi ei sinänsä ole ainutlaatuinen ydinjätehuoltoyhteistyössä. Imatran Voima (IVO) pohti 1990-luvun puolivälissä – ennen Posivan perustamista – vaihtoehtoa, jossa loppusijoituspaikkaa olisi etsitty erillään TVO:sta. TVO ja IVO päätyivät kuitenkin kustannustehokkaampaan ratkaisuun eli yhteistyöhön.

Ydinjätepolitiikassa valtion ääntä käyttävän työ- ja elinkeinoministeriön puheenvuorot eivät ole saaneet Posivaa muuttamaan kantaansa ydinjätehuollon yhteistyökysymyksessä. Ministeriö ei myöskään katsonut voivansa vaikuttaa Posivan loppusijoituslaitoksen laajennuksen mitoitukseen Fennovoiman hyväksi. Jos Fennovoima jää yksin ydinjätehuollossa, eikä yhtiö saa ministeriötä esiliinaksi yhteistyöneuvotteluihin, niin Fennovoimalla on suuri haaste vakuuttaa kansanedustajat siitä, että avoinna oleva ydinjätehuolto ei vaikeuta yhtiön ydinvoimalaitoshankkeen edistämistä. Posivan ja sen omistajien ”loppusijoitusmonopoli” voi osaltaan vaikuttaa siihen, kuka saa rakentaa lisää tuotantokapasiteettia Suomen. Posivan toiminnan voi siten nähdä jopa esteenä sähkömarkkinoiden kilpailun lisäämiselle Suomessa. Kiista voikin synnyttää tarpeen tarkastella kansallisen ydinjätepolitiikan vallanjakoa ja ydinenergialain toimivuutta tilanteissa, joissa on kyse yhteiskunnan kokonaisedun toteutumisesta.

YTL Matti Kojo

matti.kojo(at)uta.fi

Kirjoittaja työskentelee tutkijana Tampereen yliopiston politiikan tutkimuksen laitoksella.